第三，将全部一般行政法律规范整合在一部法典中，便于使用者查找、适用一般行政法律规范。

[32]王晨：《全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性》，载本书编写组编著：《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022年版，第32页。[80]王玉明：《选举论》，中国政法大学出版社1992年版，第178页。

[51]朱峰主编：《〈中华人民共和国宪法〉释义》，人民出版社1993年版，第70页。[49]刘任武：《实用宪法学新词典》，吉林人民出版社2004年版，第231页。[54]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第133页。政党和团体可以采取‘人海战术，挤压联名推荐的空间……其次是对候选人介绍过程中的不平等。[56]二是明确提出人民代表大会具有最广泛的代表性体现为使社会各民族各阶级都在各级人民代表大会中有与其地位相称的代表。

[24]因此，正式确立于中华人民共和国成立后的选举权和被选举权的表述形式，同苏俄宪法和《中华苏维埃共和国宪法大纲》的规定是一脉相承的，其中所体现的对被选举权和选举权同等重要性的强调，根植于对社会主义民主理念的坚持与发展。[20]参见[苏联]罗宁：《第一个苏维埃宪法（1918年苏俄宪法制定史述要）》，白林译，中国人民大学出版社1956年版，第3页。以下4类案件下放到区县法院：（一）政府信息公开案件。

（三）设立大区分院不会显著增加财政开支和人员编制大区分院成立后，可以利用最高法院巡回法庭现有的场所和设施（华北分院除外），基本不会新增楼宇建设等财政负担。[5]与之相反，一些国家的最高法院择案而审，一年审理的案件只有100件左右。[3]周强：《最高人民法院工作报告——二〇二三年三月七日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2023年3月18日，第4版。综观纠纷化解的过程，它往往不是一锤定音，而是逐级过滤、梯次消解。

刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期。大区分院作为最高法院的派出机关，其设立属于法院组织法的范畴。

（一）适应社会纠纷快速增长的趋势纠纷数量的增长是现代国家的普遍现象，也是我国法治进程中的基本趋势。为此，有必要在现有四级法院之外，增设一级法院。中华人民共和国成立后，司法体制几经调整，形成了四级二审格局，这个格局目前面临调整优化。一个稍早但更深入的分析，参见Nick Robinson, A Quantitative Analysis of the Indian Supreme Courts Workload, Journal of Empirical Legal Studies, Vol.10(Issue.3), p.570–601(2013).[6]《最高人民法院关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2021〕27号）。

设立真正超越行政区划的大区分院，也符合人民群众对公正司法的期待，有助于诉讼案件依法及时终结。（二）设立大区分院符合宪法的精神、原则和规定设立大区分院有利于加强党的领导和民主集中制，有利于更好维护法治统一、贯彻权利保障，符合宪法的精神和原则。目前世界上人口最多的几个国家，大部分采取联邦制，联邦和州各有法院系统，难以简单比较。[16]现在看来，他们的想法是值得重视和深思的。

[13]清末和民国时期多采四级三审，审判机构的设置因陋就简，基本情境也是当时案件数量不大。（二）与跨区划法院方案的比较跨区划法院方案是在不改变地方法院基本布局的情况下所做的局部调整。

尤其是高级法院二审的案件，再审就寄期望于最高法院，法院层级不足的矛盾更加突出。[17]这一方案在理论上可以成立。

[20]派出机关的实例，如地区行署（省政府的派出机关）、水利部黄河水利委员会（水利部派出的流域管理机构）。法国的行政法院最早只有巴黎一家，叫参事院，即今天的最高行政法院。进入专题： 最高人民法院 司法改革 。现有的四级法院体系下，中央一级、地方三级，头轻脚重，不易纠正地方法院地方化带来的问题，也不利于整合区域司法资源、促进区域司法一体化。但是，巡回法庭的法官轮番调整、来回奔波，不够稳定，管理成本较高、协调难度较大。采取单一制且人口较多的国家，其规模大体上相当于中国的一个省，都设有三到四级法院。

[7]经验早已证明，基层法院审理告区县政府的案件是小马拉大车，很可能加剧行政诉讼上诉率、申诉率畸高的问题。[10]有人建议，部分民事案件实行三审终审，以增强裁判结果的可接受性。

（三）法院层级不足是审级职能定位改革的卡口目前改革试点中上提不宜、下放不行的困境，症结在于我国法院层级不足，改革空间比较局限。正在进行的四级法院审级职能定位改革，努力消解再审申请、实现纠纷依法终结。

虽然宪法中没有大区分院的规定，但宪法授权人民法院的组织由法律规定。[4]一个发生在基层社会治理中的纠纷，需要最高法院几十次的裁判，值得反思。

只有涉及重大、普遍的法律适用问题，才可以向最高法院申请再审。三、设立大区分院的合理性增设大区分院不是应付再审申请的权宜之计，而是保障司法裁判公正性、终局性的创新之举，是科学配置法院层级、数量和职能的关键之制，是因应大国治理实际需要的长远之道。从检察工作实际和机构精简原则出发，检察机关不设对应分院。跨区划法院的人财物仍然受制于地方，没有完全摆脱地方干预，对司法审判公正性的提升有限。

由于诉讼主客场、地方政府不当影响等问题尚未彻底解决，地方法院的公信力偏低，当事人上诉和申请再审的比例较高，纠纷不易在一审、二审阶段终结。大区分院管辖对高级法院裁判不服的二审和再审案件。

我国香港地区就设有三级法院，人口不足千万的匈牙利设有四级法院，就是这个道理。 注释:*感谢何帆、王志、丁亮华三位博学之士的批评指正。

改革措施之二是，对高级法院作出的生效裁判原则上向原审法院申请再审。相应地，最高法院只审理重大、普遍的法律适用问题。

而最高法院法官埋头办案（尤其是大量琐细案件），不但浪费宝贵的法治人才资源，也影响最高法院政策指导和法律统一功能的发挥。经过一审、二审、再审，最后诉至最高法院的就有46个。[2]下一步何去何从，亟待讨论。纠纷解决需要多个审级和多个法院层级。

（二）案件下沉也会带来很大问题鉴于最高法院超负荷的情况，正在进行的审级职能定位改革尝试将初审和再审案件的管辖下沉，但这种做法也不是没有问题。后来案件多了，巡回不过来，就设成一级法院，即联邦上诉法院。

但是，由于纠纷基数庞大，滤网层数少了不行，增设法院层级仍有必要。具体方式为，在最高法院之下按大区设立若干分院，作为最高法院的派出机关，构成一个独立审级。

增设大区分院，就是增加一层过滤，让最高法院更好发挥政策指导和统一法律适用的功能。方斯远：《我国飞跃上诉的制度构建：兼论有限三审制的改革路径》，载《中国法学》2020年第5期。